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PPP为何火不起来池州样本试解玄机

2019-07-02 12:44:38 | 来源: 凉菜

PPP为何火不起来 池州样本试解玄机

烟雾缭绕之中,常庆海起身沏了一杯茶,等他再次坐下时,他意识到,又一场漫长而艰难的谈判刚刚开始。

这是位于安徽省池州市住建委办公楼的一间会议室。不大的房间坐了十来人,却都是当地有头有脸的权威人物,常庆海的工作只有一个——说服他们。这些人里,有副市长,有财政局的副世界杯金靴赔率凯恩1赔106加冕几成定局局长、住建委的副主任,还有一些职能科室的科长们。

副市长刚刚拍了桌子,气氛有些尴尬,常庆海正在盘算着如何开口。尽管类似的场景他并不陌生,但要将PPP这个拗口名词中的一些细节和规则,向当地官员讲清楚,不是件容易的事。

常庆海是池州污水处理项目的负责人,这是由财政部和住建部共同督办的,第一个用政府和社会资本合作模式进行污水厂建设的PPP项目。上面的要求是“一定要做好”,因此他不敢松懈,几乎每隔几天就会向住建部城建司汇报进展。

常庆海的另一个身份是大岳咨询有限公司的总监,他负责的池州PPP项目,从2014年5月到12月底,持续了大半年。“一个月两周要呆在池州,周末回来一下,接着再去,加班是个常态化。”常庆海说。

如今每当有人提起这个项目,他都会记得那几次和政府差点要谈崩了的场景。“当时池州的领导拍了桌子,问为什么不能按照项目操作时间安排贷款,因为最理想的状态是和项目期限配套,但没有一家银行会贷款26年,我们解释了,他们反问‘为什么这么保守?要创新’。”常庆海回忆道。

这种紧张的状态一直持续到当年12月28日。那天,常庆海在朋友圈里留了一个言:“项目完成,明天投资人和政府签约”。

常庆海如释重负。

“标本”,如何定价?

以往大多数PPP项目的签约,一拖就是一年以上甚至数年,能在7个月搞定池州项目,常庆海觉得很庆幸。

他记得去年那个春天,池州的天气不错,由于靠近九华山,没有北京的雾霾,也没有北京那么炎热。但忙碌的一切令他忽略了风景。

常庆海当时面对的图景是:池州市要将污水管和污水厂打包实行市场化特许经营,包括存量和增量两部分。存量是当地现有的污水处理厂和管,2005年起由深圳水务运营,至今运营十年,希望当地政府回购;增量是要在主城区和下辖县新建的污水处理厂和管。这两部分当地都希望实施PPP模式,当务之急是解决存量部分。

除此之外,池州项目还顶着好几个光环:它是2014年财好兄弟布克发文祝贺拉塞尔入选全明星政部列入首批30个政府和社会资本合作模式示范项目,也是住建部在全国推行的首个管项目,同时也是财政部与住建部唯一合作的示范项目——几座大山在身,让这个项目彻底变成一个标杆,只许成功,不能失败。

其中,住建部提的要求比较多,主要是厂一体化,把以立威廉我个性比较搞笑耍宝做事要求完美图前在城市管的欠债填上;另外考虑到池州本身属于中部城市,未来推广也比较有积极意义——此前住建部污水处理管一体的众多试点比如池州、铜陵,目前看来,只有池州坚持了下来。

主管这个项目的正是当时池州市的一位副市长,这让常庆海如芒在背。从5月份进驻、开始设计方案,到寻找投资商、进行招投标和融资,那个不足百平方米的住建委会议室就成了他的大本营。“每周主管副市长到项目组吃一两次盒饭,讨论项目,包含每个协议的条款、标底的设计、评标的细则准则,项目进度的控制、财务测算、财务模型、测算方法、数据来源,以及设计合理的投标上限价,他都参与了。”常庆海说。因此,拍桌子这种事,他也见怪不怪了。

第一步就是测算成本,这里的指标叫做“拦标价”,也就是政府能承受多高的报价,最终反复了三次才敲定。

当时主管项目的池州副市长认为,如果采取竞争的方式进行投标,本来是没必要设置这个拦标价,但考虑到避免有人瞎报价,影响整个招标结果,最后还是与池州财政部门沟通设置了拦标价。

“因为是平均价即合理价中标,若是有人瞎报价,报得太高,就会把平均价抬高,主管的这位副市长是学金融出身,对此相当在行,对于拦标价的讨论也比较深入一些,大致讨论了两三轮,每轮大概是半个小时到一个小时,最终在7月中旬把这个价格给定下来了。”常庆海说。

他进一步解释称,在这个环节上,政府有两个担心。一是担心投标报价太高,财政承受不了,所以投资人的报价不能超过拦标价这个上限,说到底是节约政府资金,因为项目成功后,政府要采取购买服务的方式来付费;二是担心拦标价弹性太大,导致投标报价太低,没有利润,就没有合理的竞争。

“最终确定的拦标价是每吨污水处理费0.89元,变动幅度不超过10%。”他说。

尽管如此,这个项目在常庆海看来还是有吸引力的,因为选择的模式是社会资本与政府合作成立合资项目公司,即特殊目的机构,而且当地自来水公司拿出了真金白银出资,占20%股份,由社会资本控股80%,政府提供财政补贴。而以往社会资本与政府合作时,一般采用的模式如TOT、BT等,大都是社会资本完全出资,政府最初不会掏钱,顶多以其他资产来担保。

在常庆海看来,这是当地政府做出的一个巨大让步。但这会令社会资本心动吗?

民资、外资为何出局?

这一次,招标工作准备了三个多月。

首先是邀请企业,常庆海和池州市政府为此大费周章。因为标准太低,担心进来的企业良莠不齐;标准太高,又担心没有企业过来竞标,导致流标。

常庆海回忆,当时邀请时,大岳咨询和池州市政府整体对有资格的企业进行了筛选,筛选的基本标准就是公司达到多少规模或者说给一个规则限制。池州市政府的要求是:竞标企业净资产要达到两到三亿,这是最基本的;然后企业必须要有污水处理几万吨以上的经验,污水管方面要有100公里以上的管理经验。

“这个项目是个市场竞争项目,每个人都勒布朗效应湖人较之上赛季同期多赢10场骑士少赢16场有机会,而且必须满足三家以上竞标,不然会流标。因此设计的筛选条件在经验规定、资产规模等方面适当放宽了。”常庆海表示。

2014年7月,大岳咨询发出邀请,众多中国的环保水务公司参加竞标,但是当时并没有柏林水务、威立雅等国外公司的身影。

常庆海表示,因为这次PPP项目里面设置的项目公司是由社会资本控股,若是外资来控股,需要经过商务部的审核。不过,据称威立雅对于池州项目还是非常感兴趣的,虽然威立雅没有国内管的经验,但是在国外有。遗憾的是,在常庆海看来,“这个项目本身更重视国内的经验,而不是国外的经验”。

最终,深圳水务、北京排水、国祯环保和首创集团四家公司受邀并符合投标条件。

国祯环保是参加竞标的唯一一家民营企业,也是安徽当地的企业。“它具备500多公里的管的运营经验,但是它没有投资建设的经验。”常庆海说,其实全部具备管投资建设运营经验的公司,国内可能没有几家。

其他三家,如深圳水务投资运营了深州市97%的供水业务及特区内99%的污水处理,北京市的排水项目基本都是北京排水做的,首创集团在全国16个地区的40个城市都拥有参控股水务项目。“北京排水对于池州的项目可以说是志在必得的,深圳水务也是一样,深圳水务在池州本来就有项目,十年了,更不希望这个市场再让给对手,当时竞争还是比较激烈的。”常庆海说。

而首创集团的想法是,池州项目是财政部构建的试点,未来各地的污水项目也会很多,所以他们积极参与试点,希望能中标最好,不中标也相当于内部的练兵。

不过,8月开始的报价才是硬指标。当时污水处理厂的报价中,首创集团最低,每吨0.79元,深圳水务是0.81元,北排集团是0.82元,国祯环保是0.85元——距离政府拦标价每吨0.89元都还有一段距离。而在污水管这一块的报价,北排最低,每公里每年8.8万元,首创是9.7万元,深圳水务是9.9万元,国祯环保是10万元。

常庆海说,竞标时为了在价格上避免恶性竞争,同时保证服务质量,采取的是合理价中标,合理价中标包含成本、平均价下浮一定比例,技术实力、项目经验、融资能力、项目报价,构成综合竞标的要素,“价格占比50%”。

报价之后,项目主管方对这些价格进行了测算。常庆海回忆说,测算主要是把投资商的相关成本数据进行比较,然后对它们报价的收益水平、价格进行整体的比较分析,看看里面是不是有些问题或者可以调整的空间。“这些数据分析,一来是为下阶段的项目推进提供一个支撑,也就是未来的增量建设;另外也是给政府一个决策的依据,未来政府要花多少钱来购买服务。”常庆海表示。

最终,深圳水务中标。十年之后,它和池州市的合作又将重新开始。

融资:“为什么不创新?”

中标只是社会资本进入的第一阶段,而另一项招标也由此开始,那就是融资。

实际上,池州项目在融资刚开始时,并没有准备进行招标。“那时是国家开发银行牵头的银团贷款,实行基准利率,贷款时间为15年,工行、建行都进入了,融资规模5个亿。但是没有完成。”他说,国开行经常做长期贷款,PPP项目基本都是十几年起,比较符合国开行的口味,而商业银行一般以中短期为主。

但这次的池州污水处理项目属于政府购买服务的一个试点,因此对当地政府来说,基准利率还是太高,会增加成本。“政府想为财政省钱,支出比较‘抠门’,因此就主导搞了银行招标,目标是利率下浮10%。”常庆海说,最终是中国银行中标。

但到了这一步,池州市政府还是有些不满意。

“主要是对银行要求的还款方式。当时从财务角度是按照贷款15年设计,测算模型也是按照15年去做,但政府认为项目是26年,还款也应该是按26年来做。”常庆海说,而这样的还款期限设计,和银行之间是很难达成共识的。

这也正是副市长拍桌子的原因:不能按照项目操作时间安排贷款,也就达不到政府期望的与项目配套的还款理想状态,有可能会让当地政府面临意想不到的尴尬局面,比如需要额外补贴之类。“但我们认为银行系统不会接受26年,项目不可能这样设计,银行贷款没有这么长时间。他反问我们‘为什么保守?要创新’。”常庆海回忆道。

不过,最终他说服了池州市政府。

代价是在另外一些地方,常庆海不得不让步,比如整体计划的推进进度上。“最难的就是说服政府按照我们的计划去做,地方政府都希望尽快往前推动。”更大的让步来自对社会投资的一些附加条件。

“有些条件是中标之后加上的,会有一些争议,比如对环保的要求,以及价格与利率同步变动的要求等。”常庆海说,池州市希望项目公司承担环保的,必须达标;另外,如果因为银行利率方面调整,从而降低了成本,项目公司就要同步调价,下调价格。

在社会资本看来,这是政府在他们中标之后又加了码,虽然谈不上违约,但对方的强势地位令人担忧。

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